完本神战

第五 清朝的新政（第1页）

第五节　清朝的新政

自1903年开始的清朝新政，是清朝历史上最后一次，也是规模最大的一次自上而下的制度变革。新政之所以能够推行，现实原因是西方国家与清政府达成的妥协，以承认西太后的统治，换取中国全面的屈服与开放，而首先是中国政府机构与西方接轨。于是，总理衙门改为外务部，成为中国政府改革的先声，随后，政府改革一点点地并不是很有序地推行，直至1903年全面展开。其实，改革的更深一层动因还是来自中国内部，戊戌的使命依然需要完成。事实上，新政改革，在开始的时候基本上是依照戊戌的方案，从学俄学日入手。但是，西太后照抄戊戌方案，却坚决不给戊戌变法平反，中国20世纪最初也是最后一次和平的改革，就在这样一种别扭的政治空气中拉开了大幕。

一、新政的中央政府机构改革

庚子以后，首先改革的机构是总理衙门。八国联军侵占了北京、清朝政府全面妥协之后，西方列强自然觉得对中国有了半个主子的资格，可以理直气壮地对清政府发号施令了。他们早就不满意清朝外交机构暗含“天下中心”的自我感觉，竟然想“总理”中国的事务，于是，在“议和”尚在进行之际，就提出要求清政府将总理衙门改为外务部，各国公使的联合照会，甚至非常具体地规定外务部的地位必须排在六部之前，而且管部大臣必须由近支王公担任，部尚书必有一人是军机大臣，侍郎必有一人懂外语。由于中国已经没有了跟西方讨价还价的资本，尽管这些要求看起来很蛮横，但是，后来在外务部组建时，基本上都落实了。

改组之后的外务部，设四司、一厅、五处。四司为：和会司，负责安排各国使节觐见，派遣使节，以及本部官员的升迁考核；考工司，负责原来总理衙门的各种实业性的洋务，包括铁路、开矿、机器制造、军火和船政等等；榷算司，负责本部开支，关税监督，对外借还款，以及货币邮政等项事宜；庶务司，负责防务、边界，传教以及外国人的保护。一厅是司务厅，负责往来文书以及一切杂务。五处分别是俄、德、法、英、日处，分别负责办理与五国的交涉事务。改组后的外务部跟总理衙门职掌完全一样，只是机构正式化了，与其他六部机构大体相近，属官也跟六部一样，设郎中、员外郎和主事，变成了清朝政府的正式机关。显然，这样的外务部，跟西方国家的外交部门，还是不甚相同，并没有在实质上走上现代行政轨道。

1903年，改革正式拉开大幕。从1903年7月到1905年4月，清政府相继添设了商部、巡警部、学部和财政、练兵、税务三个处，开始以新机构的添置，逐步为取代旧机构做准备。其中商部相当于现代国家的工商部；巡警部标志着中国开始有了警察，相当于民政和警务部；学部即教育部。财政处，虽然叫处，但并不意味着级别就低，设置这个机构为的是逐渐取代户部；练兵处是清朝统一筹划办理编练新军的机构，等于是后来的陆军部的前身；税务处的设置，标志着清政府不再将洋务统归外事机构管理，成立独立的管理全国税收的部门。

1906年7月，以载泽为首的考察各国政治的五大臣回国后，清朝中央政府的改革进入了整体改革阶段。原先没有用的旧衙门已经相继裁撤，比如詹事府，通政使司，太常、光禄、鸿胪三寺。内阁、军机处、外务部、吏部和学部不动，其余旧有六部体系与新设的商部、巡警部、财政等处一并打乱重组。其机构设置如下：

1．外务部

机构基本与前述相同。

2．度支部

度支部即现代意义上的财政部，由原来户部和财政处合并而成。下设两厅、十司和一个金银库，设尚书一人，左右侍郎、左右丞和左右参议各一。各个厅司依然设郎中、员外郎、主事。1908年成立责任内阁的时候，原来的尚书改为大臣，侍郎为副大臣。度支部的附属机构有大清银行、造币总厂、宝泉局、崇文门税关、仓场总督衙门等。

3．民政部

民政部是由巡警部改设的，是完全意义上的新式机构。负责地方行政、警察和卫生诸事务。长官设置和属官与度支部基本相同，机构有两厅五司，只是民政部候补和额外官员比较多，超过正式官员。

4．陆军部

陆军部是由兵部和练兵处合并而成，原来的闲置衙门太仆寺也一并并入。长官设置与度支部同，有两厅十司。陆军部有大量专业技术官员，占正式官员的半数以上，同时，候补官员也非常多，比正式官员多一半。陆军部还附设海军处和军谘处，1910年，海军处独立成为海军部，军谘处也于1909年独立，1911年改为军谘府，负责全国军政筹划和全国疆域测量和地图绘制。

5．法部

法部由原来的刑部改建，机构与职掌基本相当。由于新政开始改造旧的法律体系，所以另设修订法律馆，由法部负责人兼管。另外，在北京模仿西方司法体系建立的初等与高等检察厅和审判厅，也一并附属于法部。

6．农工商部

由原来的工部部分机构和后来的商部合并而成，有四司。

7．邮传部

这又是一个完全新式的部门，负责邮政和交通，有两厅四司。附属机构有邮政总局、铁路总局、电政总局、电话局、交通银行等。

8．学部

学部依然维持1905年的建制，此时负担着在科举制废除之后新旧教育体系转型的任务。

9．吏部

吏部依然维持，但内部机构和长官设置与其他部相同，1911年，吏部取消，分设承宣厅、制诰局和叙官局。

10．礼部

礼部在这次改革中依然维持，但职掌已经被学部拿去大半。1911年礼部取消，改为典礼院。

此外，原来的大理寺改为大理院，定性为司法终审机关。理藩院改为理藩部，职掌依旧，只是将原来负责的部分外交事务移交外务部管辖。1911年另设统计局，作为内阁直属机关。

经过这次改制，中央行政机构由原来的六部和各个监寺，变为外务、吏、民政、度支、礼、学、陆军、法、农工商、邮传、理藩、大理12个部院，基本上有了现代行政的形式。无论是新建各部还是原来的部，不仅长官配属已经打破了原来的满汉双轨、多头负责的格局，而且内部机构也按照现代行政要求进行了改造。当然，改革还存在很大的局限性，原来机构的冗员依然保留，使得新机构效率大打折扣，机构设置还存在相当多的旧痕迹，礼部一直被保持，而且将原来没有什么用处的太常、光禄和鸿胪寺并入，直到清朝灭亡那年，才被革掉。