完本神战

§一我国城中村改造的主要做法（第1页）

§一、我国城中村改造的主要做法

城中村改造模式的选择取决于村落的经济、地理、交通区位，城市总体规划、发展走向、建设时间表，市政基础设施现状，村民的就业、社会福利需求，开发区、工业园区的布局，政府、开发商、村民三方的利益协调机制等要素。城中村问题突显及其改造，都是率先在珠三角、京津地区及后来的省会城市等出现的。概括起来，全国各地的城中村改造主要有以下情形。

（一）珠海模式

珠海市建成区共有26个城中旧村需要改造，全部位于香洲区。总占地面积约300万平方米，需动迁人口近20万。珠海市从2000年6月开始围绕着“改造城中旧村、创建精品社区”的总目标，高起点、高标准改造城中旧村。

1．珠海的城中村改造模式是由政府引导房地产商改造开发城中村的模式

政府在改造中起着决策引导，制定改造规划，出台改造优惠政策的作用。改造的主体为房地产商，政府通过公开招标引入有实力的开发商，由开发商筹集资金完成改造工作。改造方式为拆掉旧村彻底重建，建设商品房和商品房化的安置房。拆迁补偿方式为实物补偿为主、货币补偿为辅，补偿比例为1∶1（补偿标准以内）和1∶1。2（未达规定面积）。土地权属由集体土地转为国有土地，转让期限为70年。体制变更方面有撤村委会建居委会，村民变市民，村办企业改股份公司，村民变股东等。

据报道，珠海进行大规模、高档次的“城中村”改造，市场运作是一个关键因素。政府不投入资金，而是定原则、定规划、给政策，引入市场竞争机制，吸引房地产开发商投资旧村改建。“没有行政命令与长官意志，珠海城中村改造始终被一双看不见的手推动向前。”

2．利益“三赢”

城中村改造必定需要经过多方博弈，当政府、开发商与村民三方利益达到平衡时，改造才能顺利进行。对于政府而言，它必须把各方面利益关系处理好，而不能把城中村改造单纯看作是一个项目来理解。对于村集体来说，他们在保证村民原有利益的同时，还要争取更多的经营性利益。对于开发商来说，他们同样要争取利益的最大化。实际上城中村改造有两大关键问题，一是村民让不让拆，二是谁拿钱来建。从目前各地的城中村改造结果来看，珠海城中村改造的经验值得学习。据了解，在解决第一个问题上，珠海市政府尽量照顾被拆迁旧村居民方方面面的利益。旧村居民所有合法房屋按建成年份以1∶1～1∶1。2的面积比例进行补偿。旧村居民的原宅基地证换发房地产权证，成为商品房，直接进入市场进行交易，资产升值；拆迁期间旧村居民的安置费由开发商进行补偿；原村集体在改造范围内的留用地、工业用地允许免交有关费用纳入统一规划、改造，土地升值的收益由村集体、村民和开发商共同享有。在实际操作中，珠海政府还对合法产权按上述比例补偿的同时，对违建部分也采取了力度较大的补偿措施，因此拆迁受到了村民的欢迎。而在第二个问题的处理上，珠海市政府巧用市场之手，以较高的预期利润，吸引了开发商参与，政府不花一分钱就对旧村进行了改造。珠海市对房地产开发商的优惠政策是“拆一免二或免三”，即根据旧村的区位及拆迁量，开发商每拆1平方米的房屋建筑面积，可免交2～3平方米建筑面积的地价，并减免相应的消防费等。开发商的开发总量中，13用于村民回迁，另外23作商品房经营。对区位较差、拆迁量大的，还允许开发商采取适当提高容积率，增加部分商业性质的建筑面积等办法提高经营收益。

在目前四个试点村中，外地人口的数量远远超过了本地人口数量。改造城中村使得他们被迫要搬离原来的居住地，这就意味着就业与居住地距离的增加，有部分人可能因此而不得不放弃工作。这部分人该如何安置？如果城市某些地区又吸纳了这部分人群并形成新的居住点，这是否又会形成新的城中村？

对此，城中村在某种意义上为外来人口提供了廉租房，降低了他们定居城市的成本。在城市化进程中，外来人口的作用相当重要，他们为城市的发展提供了较为廉价的劳动力，因此他们的居住问题也不能被忽略。在改造城中村的同时建设一定比例的廉租房。这些廉租房产权归政府所有，政府为低收入的本地人口和外来人口提供低廉租金的房屋。

3．市场运作为主导、政府给政策的策略

珠海能够进行大规模、高档次的城中村改造，市场运作又是一个关键因素。市场化运作模式激起了投资者的投资兴趣，政府的角色是营造一个公平、公正的市场竞争环境。为培育新的房地产市场，珠海市决定3年内在城区不再新批房地产用地，为城中村改建腾出市场空间。城中村改建产生居民回迁房300多万平方米，另外还将产生近600万平方米商品房，没有市场保证是无法推进的。据有关部门测算，珠海市这一优惠政策，土地收益方面将减少40亿～50亿元，政府虽然没有直接投入，但实质上政府让出巨大利益给改建村民和开发商来推动改造。

珠海市在城中村改造中政府没有直接投入一分钱，而是巧用市场之手，通过定原则、定规划、给政策，引入竞争机制，吸引房地产商投资城中村改造。确保开发商获得25%以上的合理利润。为引入有实力的开发商，珠海市采用公开招标的办法，不分开发商来自哪里，一律对其资金实力、改建规划方案、拆迁安置方案及商业信誉等方面进行量化评估。为提升新村档次，珠海市在招标阶段就引入规划最优概念，规划设计要以优取胜，带动了全市房地产开发档次的提升。通过政策借力改造城中村，是珠海开展城中村改造的重要举措和成功经验，这种探索和实践也为进一步推动公共设施与服务市场化改革提供了借鉴，是经营城市的一种有益探索。

珠海市从一开始就对城中村改造的目标进行高定位，城中村的改造不是市政建设的“填平补齐”，而是实现城市的整体增值。通过城中村的改造，建设现代化文明社区，推动和提高农村城镇化进程和水平，从而提升城市综合竞争力。

城中村改造的珠海模式是一种典型的经济与产业导向模式，从促进城市经济与产业发展的角度权衡城中村改造。这种模式一直是兄弟省市学习的榜样，但是并不意味其十分完美。在珠海城中村改造过程中，村民仍然相对弱势，迟迟拿不到房屋补偿款、房屋质量有瑕疵，甚至遭遇强制拆迁。除此之外，许多带有历史文化价值的古迹如吴家大祠堂、鲍氏祠堂等也被毁。

笔者认为，珠海模式虽然标榜市场导向，但其背后，仍是强大的行政权力。更重要的是，采取拆除重建手法，固然促进了城市经济的发展，改善了城市景观，但也造成了无秩序的城市空间扩张，浪费了宝贵的城市土地资源。珠海模式的后果，是大量低收入人群被驱逐出城市中心，在市区周边和郊区等更大范围上造起了新的城中村。这种城中村改造虽然制造出了建设奇迹，但也损害了居民在城市中心地段生活的权利。

（二）广州模式

城中村改造的主体不是政府，更不是开发商，而是村民。站在社会整体的角度，正如有人所指出的，城中村的改造应以社会和谐为目标，以政府支持下的村民自改为主，拒绝地产商过度参与以避免商业操作引发更多的社会问题。城中村的改造面对的是活生生的人，说到底，市场运作只是一种手段，而终极的价值，则是以人为本。广州的城中村改造模式是由政府引导村民自行开发改造、不允许房地产商进入的模式。

政府在改造中起着制定政策，出台优惠、扶持政策，积极引导的作用。改造的主体为村集体和村民，政府提倡按照“谁出资、谁受益”的原则，村集体和村民个人出资为主，区财政拿出一部分配套资金，由城中村自行改造开发，不允许房地产商介入。改造方式为重建、改建与维护相结合。拆迁补偿方式由各城中村根据具体情况自定。土地权属由集体土地转为国有土地。体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，村办企业改股份公司，村民变股东等。

近年来，广州市政府提出：“政府出一点，集体出一点，村民出一点”的改造方案。典型的个案就是猎德村的改造。2008年1月15日，随着第一铲土的培入，猎德村改造工程正式破土动工。2010年广州亚运会前，猎德村村民住进了新的住宅楼和社区。

1．广州猎德村的改造实践

猎德村是广州市第一条全面改造的城中村。猎德村位于珠江新城南部，南临珠江。东与誉城苑社区居民委员会为邻，南与临江大道紧靠，西与利雅湾接壤，北与兴民路及花城大道相连，离广州的城市中轴线不足200米。在总面积仅6平方公里的珠江新城，猎德村村址所占的470亩地和经济发展用地350亩，几乎是珠江新城区域内最后的土地资源。猎德村改造的主要经验是坚持政府主导，以村为实施主体，按市场化运作。在猎德村改造中，通过政府规划，精心设计，使村民居住环境和城市景观得到改善，岭南古村落文化得到保护和延续；通过市政配套设施优先落实，使区域内的新光快速干线、两条市政路、猎德涌整治同步完成，学校、卫生服务中心、肉菜市场等公共服务设施按照标准配置，猎德村完全融入珠江新城商务区。通过市场运作，主要解决了改造资金来源。猎德村通过融资地块公开出让引入开发商，所得土地收益全部用于改造，政府财政零投入。以村为实施主体，可以化解改造中的矛盾，实现和谐改造。村民对改不改，怎么改等重要事项有知情权、参与权和决策权，这使得猎德村改造实现了零上访、零投诉和零强拆，和谐改造。猎德村的实践证明“政府主导、村为实施主体、市场化运作”的改造方式是行之有效的，但猎德村的模式也不是每条村改造都可以照搬的，因为各条村地处的环境和面对的主要问题都不完全一样。

得天独厚的地理位置使猎德村成为广州最有可能也最容易进行彻底改造的城中村。天河区政府对猎德村的改造思路很清晰：政府完全不投资，由猎德村划出一块土地拍卖给开发商，再使用拍地所得资金进行城中村改造。而土地则按照“三三制”原则进行分配：13用作商业；13用于村民安置；13作为集体经济的预留地。而更重要的是，在村民安置方面，基本采取“拆一补一”的补偿方式——村民房屋回迁安置采用阶梯式安置方法，以四层为上限，即按证内基建面积不足二层的可补平二层，以此类推，四层及以上的按证内合法面积安置回迁。按照“政府主导，以村为主，一村一策”的原则，猎德村的改造将实现自身平衡，通过土地拍卖的形式，猎德村得到38。6亿元的旧村改造资金，除建设村民安置房外，还将建设一幢临江的五星级酒店，作为村集体经济的重要来源。

猎德村试点的意义在于，一方面在资金筹措上走出了一个新模式——卖地集资，使政府在拆建过程中几乎不需花费一分一厘。另一方面，虽然改造引入了社会资金，并由村集体引进开发商参与，但这与传统的开发商主导改造模式不一样。以村集体为主角与开发商进行谈判，村民的利益诉求能得到很好的体现。最终达成的“拆一补一”安置方式，事实上是使每户村民都能够得到不止一套的回迁住房。猎德村改造成功后，房屋的租金水平肯定马上成倍上升，原村民长期依赖的“租金经济”不但没有被瓦解，而且还得到档次上的提升，很好地平衡了政府、商业力量和村民各方的利益关系。由于猎德村的改造并不具备完全的可复制性，目前广州市城中村改造的基调还是“一村一策”。为此，有专家提出了几种用于城中村改造的方式，除猎德模式外，还有置换模式、公共设施的推进方式以及分期滚动开发方式等。

2．猎德模式外的其他模式的尝试

对于猎德模式外的其他模式，政府并非没有尝试，比如前几年的新庆村模式和甲子村模式，都是由政府补地置换，再由开发商介入。二者一成功一失败，但无论成败，这两种方式未来都已经很难行得通——政府手头的地块越来越少，138个城中村，为每条村子补一块地，显然不现实。猎德村采用的，是以土地换物业的模式，要复制这个模式，必须有两个前提。一是需要拿出一块地来拍卖，而这块地的价值必须比较高，才能弥补改造重建经济方面的需求。二是村民对改造的自主意愿。

（三）杭州模式

杭州的城中村改造模式是由政府统筹改造城中村的一种模式。政府在改造中起着组织作用，市政府负责城中村改造政策制定和工作考核，市规划局负责编制城中村改造的规划，区政府统一运作、统筹平衡本区城中村改造。全部集体土地，集体土地转为国有后由政府招标建筑公司建设安置村民的农转居多层公寓，部分地块用于出让以解决建设资金平衡需要，这类地块由各区政府会同市土地储备中心整理成净地后，交市国土资源局公开“招拍挂”出让，土地出让金的35%上交市政府，65%返还各区政府用于全区城中村改造试点的整体改造。